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遏制地方政府卖地政绩才是理性之举  

2013-09-26 22:40:33|  分类: 时评 |  标签: |举报 |字号 订阅

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作者:夕阳余晖

据媒体报道,在土地管理制度改革预期强烈的背景下,江苏省率先出台了《关于核定土地储备融资规模有关问题的意见》,要求将土地储备融资限定在地方政府性债务的合理和可控范围内,防范金融风险。

按照意见,今后,江苏省各地每收储、出让一块土地,都要经过国土厅等部门审核同意,地方政府不能自行决定。这也意味着,江苏在建设用地管理方面,已经进行了一定程度的权力上收。其他地方会不会效仿,值得关注。

值得注意的是,江苏所以在全国率先作出这样的决定,除了土地供应本身存在十分尖锐的矛盾之外,与近一段时间以来外界对江苏地方债务的报道也不无关系。

事实也是如此,随着各地城市建设力度的不断加大,地方政府利用土地进行负债建设的问题也是越来越突出,很多地方的债务正在呈几何级数上升。相反,土地对债务的支撑能力却在不断下降。在这样的情况下,加强土地管理,遏制地方政府土地融资、土地建设的热情,是完全必要的。

问题在于,依靠用地审批权力上收的方式,能否有效遏制地方的债务上升呢?能否让地方政府不再围绕土地做文章呢?从眼前来看,效果是会有的。但是,从长远来看,问题仍然难以解决。因为,按照各地利用土地进行融资的实际情况,除了收储、出让方式之外,将土地注入到融资平台进行发债等,也是土地融资的一种方式。而发行的债券,往往要等到若干年以后才能显露风险。到时候,就会对土地出让形成倒逼。否则,就会出现严重的偿债风险。

实际上,地方所以如此依赖土地融资,关键并不在融资本身,而在利用土地制造政绩。要知道,自从房地产市场放开以后,几乎没有一个地方不在进行“地造政绩”。因为,不管什么产业,都不如土地制造政绩的速度快、效果好、影响大,都不会对官员的升迁产生如此快的影响力和拉动力。近年来地、县一级提拔的官员,相当一部分都与土地有关、与“土地财政”有关、与“地造政绩”有关。

既然“地造政绩”对官员个人的升迁有如此大的作用与效力,又有几个官员不喜欢用土地制造政绩呢?不喜欢卖地融资呢?

也正因为如此,要想改变地方卖地融资的做法,就必须全力扭转“地造政绩”的思维,解决目前对地方政府的政绩考核体系,让官员不再围着土地转、围着“土地财政”转。

首先,对地方的考核不能只看投资总量,而要看投资结构。如果只看投资总量,就不可避免地会出现“地造政绩”的问题,就不可能真正重视生产性投资和实体经济发展。所以,在考核地方的固定资产投资时,就必须重点考核生产性投资,甚至可以将房地产投资等非生产性投资剔除在外。一旦这样的格局形成,地方也就不会花那么大的力气去土地融资、负债建设了。

第二,要将政府负债与财政收入紧密挂钩,并制定相应的考核指标。政府债务是否会出现风险,关键要看地方的财政收入情况。如果政府债务没有突破财政收入所能容忍的警戒线,就可以认为是安全的。反之,则是存在风险的。这就要求,对地方债务情况进行考核时,必须与财政收入挂钩。当然,也要避免地方为了扩大债务,虚列财政收入、加重企业负担等方面的问题发生。

第三,要将居民收入增长作为地方债务增长的参照物,债务收入增长原则上不能快于居民收入增长。要知道,地方债务的增长,很大程度上是以牺牲居民利益为代价的。一旦债务突破了警戒线,最终买单的还是百姓和纳税人。因此,必须将地方债务增长控制在居民收入增长的幅度之内。否则,就在考核过程中作为不合格处理。

第四,要加快融资改革步伐,尽快推出市政债。按照国外的通用做法,市政债是地方解决城市建设资金最主要的手段之一。市政债不仅可以为地方建设筹集资金,而且能够比较透明地了解到地方的债务情况,且能够更加有效地接受社会各方面的监督。前提是,必须加大财税、金融等方面的改革,尤其是《预算法》有关地方不能编制赤字预算的规定,必须调整。同时,要赋予地方一定的税收立法权。

总之,只有解决了“地造政绩”的问题,才能有效遏制地方的卖地融资冲动。


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