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一举多得的金融措施会推进城镇化建设的强力支撑  

2014-01-20 21:33:42|  分类: 时评 |  标签: |举报 |字号 订阅

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作者:夕阳余晖

媒体报道,央行在日前召开的2014金融市场与信贷政策工作座谈会上表示,2014年,将积极推进市政债的市场技术准备等相关工作,拓宽城市建设市场化融资渠道。

这也意味着,一直备受各方关注的市政债,已经不需要再去讨论要不要做、能不能做的问题,而是怎样做、如何才能做好了。

市政债作为国际上比较通行的一种做法,在推动城市建设、改善城市环境、服务民生等方面作用比较明显,也有很多成功的案例。但是,它也是一把“双刃剑”,在有些国家,就没有能够很好地发挥作用,甚至产生了许多矛盾和问题。

在中国,虽然没有出台相关的市政债政策,但是,从这些年来地方城市建设及其负债情况来看,客观上已经有了市政债。所不同的是,这些债务不是按照规范、有序、公开、透明的方式形成,相当一部分债务,都存在比较严重的不规范行为,导致负债速度过快、债务规模无法控制、债务风险难以防范。而且,由于债务形成不公开、不透明,也使得资金的使用出现了严重不规范的现象,资金使用效率十分低下,损失浪费非常严重。融资成本高、资金去向不明的现象也十分严重,留下了很多的风险隐患。

相反,如果地方债务是以市政债的方式形成的,不仅发行过程公开透明,债务情况一目了然,而且使用效率也会大大提高,融资和资金使用过程中的各种不规范行为也会大大减少,从而使政府负债不是捂着盒子摇。

更重要的,在地方负债已经达到一定水平(按照国家审计署去年底提供的受到外界质疑的数据为 17.9万亿)、且多数地方没有具体的偿还措施的情况下,地方政府的负债热情却一点也没减,甚至在接下来的城镇化建设中,仍然寄希望于通过政府负债来展开。那么,如果再不采取措施,地方负债将真的出现风险了。因为,从目前的实际情况来看,绝大多数地方的债务偿还都是通过借新债还旧债解决的。而且,这些新债的融资成本越来越高,负担也越来越重。一旦“资金链”断裂,风险将立即发生。

问题在于,市政债能否有效化解地方的债务风险、解决地方城市建设资金不足的问题呢?实事求是地讲,在中国目前的财政管理体制和政府决策机制下,实在无法作出肯定的回答。首先,在金融秩序还比较混乱的情况下,市政债有没有人买,是值得思考的。因为,从近年来一些地区的试点情况看,由于回报率不是很高,市政债对投资者的吸引力并不大,愿意购买市政债的投资者也不是很多。如果全国各地都迅速推广市政债,发行能否成功是一个很大的问题;第二,市政债由谁来发,也是一个值得思考的问题。有人建议,市政债应当由上级政府来发,而有的人则认为,应当谁举债、谁发行。到底由谁来发,管理层也在犹豫。如果由上级政府来发,下级政府的积极性就难以调动。反之,则风险难以防范,规模也难以控制。搞不好,又会出现目前的滥发债券现象;第三,发行市政债获得的资金如何使用,也是一个难题。要知道,对地方政府来说,现在最着急的是新的项目建设资金哪里来,而不会考虑存量债务怎么化解的。对中央政府来说,化解存量债务风险,是最重要的。这就带来一个市政债筹集的资金如何使用的问题。如果强制要求地方政府通过市政债获得的资金必须拿出一部分用于偿还存量债务,就会影响地方发债的积极性。反之,则存量债务难以减少,新的债务又会快速攀升,发生债务违约风险的可能也越来越大;第四,按照国外的经验,市政债资金的使用和偿还,都有严格的规定和要求,前者要求必须做到专款专用,后者则必须与财政收支具有良好的匹配性。如此一来,地方政府对市政债的兴趣就会大大降低。那么,会不会出现一边发行市政债,一边其他债务继续攀升的现象呢?

所以,管理层一直没有下决心出台市政债政策,一定程度上,与市政债可能带来的问题以及地方政府不配合也不无关系。如何才能让市政债更好地发挥作用,并被地方政府所接受。首先必须加快地方债务管理立法工作,出台相关的法律规定;其二要严格控制地方通过其他渠道继续负债,以更好地发挥市政债的作用;其三,市政债的发行必须与消化存量债务挂钩,原则,每发行1亿元市政债,存量债务必须减少5000万元;其四,严格控制地方城市建设规模,特别是城镇化建设,必须主要吸收社会资本参与,政府资金只作引导,以提高整个社会资源的使用效率,充分发挥市场对资源配置的决定性作用。

如果能做到这一些,市政债不仅能够对城市建设、城镇化发展起到积极的推动作用,也有利于地方债务风险的化解,可谓一举多得。


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